税收违法新动向及其思考

    近年来，随着各级税务稽查部门打击力度加大，税收违法犯罪势头得到了明显遏制。但由于市场主体转移，受高额非法利益驱使，税收违法犯罪出现了一些新的动向，必须引起高度警觉和关注。仅2004年1至9月份，全市国税稽查部门就查处各类税收违法案件1167件，查补税款达5759万元，其中查处30万元以上大案21件，查补税款2085万元，向公安部门移送案件29起。查补总额、移送数量分别比去年同期增长12%、26%。

    一、税收违法新动向

    1、“四小票”案件呈高发趋势。随着增值税专用发票的管理不断加强，手工版专用发票的取消，涉税违法犯罪分子也在不断研究新对策。今年以来，利用“四小票”进行虚开犯罪案件逐渐上升为增值税专用发票犯罪案件的主流。主要表现为两种形式：一是“四小票”使用单位直接对外虚开，获取非法收益；二是利用“四小票”虚构进项进行虚开犯罪。就我省形势来看，从常州“铁本”案件到我市“6.03”案件，均是以“四小票”为源头的虚开增值税专用发票案件，今年6-8月份全市“两票”专项检查也发现多起虚开收购凭证违法犯罪案件。犯罪分子利用“四小票”难管理，未纳入金税稽核对象的现状，大肆进行涉票犯罪活动，严重侵蚀着增值税基，扰乱正常的税收秩序。

    2、利用做假账、两套账、账外经营等手段偷税成为偷税的常见手法。部分企业未按规定开具发票，使用收据等自制的非法凭证收取货款，帐外循环隐瞒销售收入。必须开票的设一套账，进行申报纳税；不要发票的另设一套账，收入不申报纳税。据报载，全国采用账外经营手段偷税的案件持续攀升，在某些行业某些经济类型企业中做假账已成为一个较为普遍的现象。去年仅我市国税稽查部门，就查处利用账外账、体外循环偷税案件40余起，其中偷税金额达百万元以上的6起，查补税款共计1300多万元。

    3、从零申报、负申报向低税负率正常申报转变。因税务机关对长期零申报、负申报企业的管理不断加强，并能及时列为稽查对象，为此，目前涉税犯罪分子相应地增加了犯罪投入，自行设计固定税负，并能准时申报，及时缴纳。有的甚至根据需要开票的情况来确定取得进项票多少，将税负控制在一定的水平，一定程度上掩盖了税收违法行为。据统计，全市负申报户比例2001年为11.22%，2003年下降至8.16%；而同期低税负正常申报户（税负率在0至1%之间）比例2001年为13.24%，2003年上升至25.73%。犯罪分子维持低税负水平为长时间进行犯罪活动创造了可能，造成税务机关不能及时发现和查处。

    4、团伙犯罪增多，犯罪隐蔽性增强。虚开增值税专用发票偷税犯罪往往一个人难以完成，需要勾结很多人，才能达到偷税的目的。因为犯罪分子大量虚开增值税专用发票的同时，必须在进项渠道上作假，而作假的捷径就是低价购进无货交易的增值税专用发票或其他税款抵扣凭证，从而达到进项抵扣的目的。如近年来我市查处的“朱勇”案件、“双悦钢材交易市场”案件、“6.03"案件。在作案过程中，犯罪分子采用的手段也远比以前更狡猾。如在虚开发票上伪造销货单位、伪造货物名称、伪造填票人、私盖私刻公章，以假乱真；使用几可乱真的假发票进行虚开，真假难辨；盗用税务机关名义开出发票供他人抵扣，混淆视听。这些手段隐蔽性强，往往能在税务干部眼皮底下作案而不被发现，犯罪行为积累危害国家和社会。

    5、钻税收政策漏洞，偷税犯罪智能化。为达到牟利目的，犯罪分子千方百计利用税收政策的空子，对犯罪活动进行精心地预谋和设计。我市“6.03"案件中，犯罪团伙登记注册四种类型企业：废旧物资收购企业、民政福利企业、生产企业、商贸企业，充分利用现有政策规定制造经营项目上的逻辑关系。废旧物资经营企业开票给生产企业，生产企业开票给商贸企业，形成"抵扣链"，而后对外大量虚开。其"生产企业"为制造有一定生产能力的假象，还与无证个体加工户签订假承包协议，将他人的生产场所说成是自己的生产车间，以蒙骗税务机关。

    6、恶意注销、走逃，逃避税务检查。一些不法分子，听说稽查部门要对其进行检查或自感问题将曝露时，赶忙将原来的经济实体注销，从一个地区转到另一个地区重新登记，或者干脆更换法定代表人或企业名称继续经营，“打一枪换一个地方”，有的甚至直接关门走逃，以掩盖其违法事实。2004年1至8月份，仅市局稽查局案源部门登记的市区税收走逃案件就达12起，这些“无头”案件多难以着手，加之税务部门办案手段有限，客观上导致稽查打击难以到位，少数犯罪分子暂时逃避了法律责任。

    二、产生原因

    1、现行税制和政策存在漏洞和缺陷。一是增值税实行凭增值税专用发票注明税额抵扣税款制度易引发犯罪。一张增值税专用发票可以抵扣几万元，甚至几十、上百万元税款，而发票由纳税人自行填开，客观上使发票与现金支票具有相同的价值，发票的诱惑力极强。二是增值税征收范围覆盖面窄。现行增值税仅局限于工业生产和商品流通两个领域，而与增值税关联程度密切的行业，如交通运输、建筑安装、邮电通信、金融保险等行业都不在增值税征收范围之内。三是对增值税纳税人的分类管理，有一般纳税人和小规模纳税人之分，并实行不同的增值税征收方式，造成对增值税专用发票的不正当需求。四是农副产品收购与废旧物资收购，均由企业在收购环节自填自核自报，给虚开留下了空间。五是增值税一般纳税人实行的是“高征高扣”的计算方法、税收风险较大。一些行业增值额大，税负高，一些行业增值额小，税负低，加上营业税项目、增值税减免等因素掺杂其间，造成开票“额度”的节余，无法形成环环相扣的完整链条。

    2、受高额非法利益的驱使。利益的驱动是涉税违法案件发生的直接动因。随着社会主义市场经济的发展，经济主体日趋多元化，少数负有纳税义务的集体和个人为追逐个人经济利益最大化，能不缴税就不缴税，能少缴税就少缴税，偷税行为在社会上一定程度普遍存在。特别是作为税款抵扣凭证的增值税专用发票，不仅是企业结算的财务凭据，更是计算增值税应纳税金的主要依据，对于一些违法者来讲，虚开增值税专用发票所直接获取的经济利益，远比辛苦经营的获得要来的容易。正因如此，知法犯法、顶风作案的违法犯罪才会屡禁屡生。

    3、地方片面发展经济思想的干扰和影响。近年来为加快地方经济发展，各级政府不断加大经济工作力度，招商引资的热潮得到空前高涨，在大量引入外来资金的同时，鱼目混珠的犯罪分子也夹杂其间。少数地方政府税法意识淡薄，为急于引资，对外来企业做出不适当的承诺，没有维护税收的统一性和税法的严肃性，随意干预税务机关依法行政。不同程度的干扰了正常的税收征管秩序、制约了税收政策的统一执行，给税收工作带来了一定的负面影响。

    4、税收管理不到位。征管改革以来，税务人员由“管户制”变成“管事制”，改变了“一人进厂，各种统管，征管查集于一身”的征管方式。但新模式运行也带来一些不可忽视的问题，管理出现空档，“户不清、事不明”，"淡化责任、疏于管理"现象出现。表现在：一是对纳税人经营动态跟踪管理力度不够，对经营状况变化反映能力差，不能及时掌握纳税人真实的生产经营状况。税务机关对纳税人基本情况的了解多从企业申报、计算机收集的信息中获得，很多情况处于事后清楚的被动局面。二是管理工作往往局限于表面形式。如：对纳税资料的受理审核上，只注重审核资料的齐全性、申报的及时性，缺乏对申报真实性和对税源、税基监控的深层次管理；对收购凭证的检查管理往往仅仅局限于票面填开是否规范等表面形式，难以发现编造虚假业务、虚开发票的深层次问题。三是征、管、查各部门之间未形成良好的协作关系，以至于征、管、查相互脱节，资料、信息达不到共享，降低了工作效率，一些问题不能及时发现，给犯罪分子钻了空子。

    5、现金结算没有限制。企业容易在此做假，真实经营情况难以了解掌握。在近年来稽查部门查处的虚开和接受虚开增值税专用发票案件中，90%以上的企业、90%以上的业务财务记录的货款结算方式都是现金，即使有很少的转账业务，也是当天进当天出。给稽查部门查证带来困难，税收违法分子有机可乘。

    6、税务干部对犯罪活动苗头反应迟缓，警觉心不高。随着金税工程建设不断推进，防伪税控开票系统已经覆盖一般纳税人，增值税征管措施越发严密了，制假、售假、利用假票抵扣税款的案件不断减少，一些地区一段时期未有大规模税收案件发生，因而放松了警惕，自以为天下太平。在麻痹的心态下，少数税务干部不善于、不注重、也没能及时发现各种涉税违法犯罪行为，对存在的征管隐患、可能发生的大规模涉税犯罪缺乏应有的预见和警惕，反应迟缓，准备不足。

    三、对策和建议

    1、完善现行税收制度和政策。一是扩大增值税的征收范围，将增值税的征收范围扩大到主要涉税劳务的提供和货物销售领域，如货物运输业、建筑业、邮电通信业等，从而体现增值税“链条”的完整性，使之真正成为与社会主义市场经济相适应的、更好地促进经济发展的主导性税收。二是在健全法制、强化征管的同时，逐步取消增值税一般纳税人与小规模纳税人之间的界定。凡增值税纳税人都可使用增值税专用发票，因为划分两类纳税人本身就是对小规模纳税人的税收歧视，不符合经济发展的规律。三是稳步推行税改，增值税从“生产型”向“消费型”转变，允许购进固定资产抵扣进项税。同时，更科学的设计增值税率，适当降低增值税纳税人税负，构建“宽税基，低税负”的增值税征管新格局。四是农副产品收购单位、废旧物资使用单位增值税管理上实行“以销定扣”法，确定一个合理的税负率，将企业当期进项税额抵扣与企业当期实现的销售挂钩，销售得多抵扣就多，改变原先完全依据自填凭证抵扣税款的办法。五是对一些特殊的税收政策进行评估和清理，如民政福利企业优惠政策、废旧物资收购企业免税政策等。对确需扶持的特定行业、特定类型企业建议以财政返还的方式予以扶持，在税收政策的制定上尽量少开口子。六是对企业现金结算方式予以规范。建议税收上明文规定在一定金额（如1万元）以上资金结算必须通过银行，如采用现金结算方式不予抵扣税款。

    2、突出重点，进一步改进和加强税源管理。按照“精细化、科学化”要求，建立健全税收征管制度体系。针对当前税收管理存在的薄弱环节，突出重点，采取有效措施全面提高税收管理水平。着重把好“五关”：一是把好新办企业的开业登记关。重视对法人代表身份证明的查验，对纳税人办理税务登记时提供的有关营业执照、注册资金、银行账号证明、房屋产权证明、发屋租赁合同等证件资料核查其真实性、合法性，实地察访纳税人经营场所、货物仓库，从源头上加以防范。二是把好一般纳税人资格认定管理关。严格执行一般纳税人资格认定标准，加强商贸企业特别是小型商贸企业一般纳税人资格认定管理，认真贯彻总局、省局关于新办商贸企业增值税征收管理的文件精神，新办小型商贸企业实行纳税辅导期管理制度，堵塞管理漏洞。三是把好发票领购审批关。在发售发票前进行供票资格认定，对“两票”使用单位进行实地调查，将是否具备经营场地、仓储场所，财务核算是否健全作为认定的重要依据，控制使用单位数量。加强对新办一般纳税人增值税专用发票使用的监控管理，减少工作盲区。四是把好纳税评估关。调查掌握本地区不同产业、行业税收负担状况，对企业税收情况进行纵向、横向比对，及时发现异常现象，采取有效手段评估分析，提高评估质量，让纳税评估真正成为预防大规模税收犯罪的“前哨”。五是把好责任落实关。进一步强化责任区、责任人制度，以“一户式”管理为基础，加强税源、税基动态监控，定期到纳税人生产经营场所走访，确保责任到人、管理到户。 

    3、有的放矢，进一步加大稽查查处力度。重点做到“五要”：一是要统一思想，要充分认识到偷税与反偷税的斗争仍将长期存在，稽查工作的中心任务就是要做好案件查处尤其是大要案件的查处，瞄准税收违法新动向，主动出击，维护社会主义市场经济肌体康健。二是要进一步深化专业化稽查。在当前偷逃税违法手段越来越隐蔽、越来越狡猾的现实下，“所有的人查所有的企业”的老稽查办法势必导致工作的片面性、稽查目标的盲目性、稽查效果的肤浅性。必须创新工作机制，提高稽查专业化程度，我市今年推行的行业主查制就是一次成功的尝试。由特定检查组在一定时期内专门从事特定行业的税务稽查工作，相对固定、长期面对该行业的企业和纳税人，掌握深层次的生产经营状况和涉税信息，把检查人员培养成熟悉行业状况的“行家”、“专家”，促进稽查工作质量和水平的不断提高。三是要创新检查方式。改变以往“就帐查帐”的传统做法，推行“先外后内检查”、“关联稽查”，深化行业稽查。做到“四结合”：实地检查与调帐检查相结合、帐内检查与帐外查证相结合、账面检查与逻辑分析相结合、进销项检查与成本检查相结合，重点检查企业货物取得的过程、资金收支的方向，对大笔现金收支核查其真实性，以做到“魔高一尺、道高一丈”。四是要改进案源管理。继续做好群众举报受理工作，市局单独下设举报中心。对受理的群众举报进行甄别、分类，一般税收违法举报（如不开发票、定额较低等）交调查执行部门处理，重大税收违法举报（如虚开发票、帐外经营等）交稽查部门检查，增强稽查的针对性、提高选案的准确性，集中力量查办重点案件，以发挥最大的检查效益。五是加大税收处罚力度。对偷骗税案件，凡达立案标准的，一定要立案查处，该移送司法机关处理的，一定要移送。必须使涉税违法犯罪分子为其违法行为付出昂贵的代价与成本。对接受虚开增值税专用发票的，严格界定其性质，“善意”、“恶意”从严把关，对“恶意”接受的处以1倍以上罚款，坚决打击虚开发票的买方市场。

    4、加强协作，进一步构建全方位护税网络。一是税务部门内部协作机制。在征、管、查相互分工制约的同时，加强彼此间的联系和合作，明确各自职责，细化工作流程，充分利用信息化手段，加强各环节之间的衔接，形成一个有机整体。管理部门将工作中发现有偷逃税嫌疑的线索及时提供给稽查部门，稽查部门在查案中发现征管上的问题及时反馈，发出稽查建议，帮助征管部门从管理体制、管理制度上查找漏洞，拟定防范措施，有效解决在信息共享、企业注销、案件移送等环节上存在的问题，达到上下联动、横向互动、标本兼治的目标。二是政府职能机构间的协作机制。税务机关在查处重大涉税案件时，适时提请公安介入，充分运用公安部门办案手段及时抓捕犯罪嫌疑人，最大限度挽回国家税收损失。积极落实国税、地税、公安、工商联系制度和联席会议制度，做到四个明确，即：明确联系时间、明确联系对口部门和责任人、明确联系方式方法、明确联系沟通内容，建立健全情报交流机制、查案配合机制。有条件的地区还可以建立国税、地税、工商、银行间的信息网络，实现资源共享。各职能机构密切联系，紧密合作，形成合力共同打击涉税违法犯罪。三是社会群体护税协作机制。进一步加强税收宣传，增强全民税收意识，调动群众协税护税积极性。形式上追求多样，内容上多一些实在，公开曝光一批典型税收案件，以案说法保证宣传取得实效。对特定群体（如企业法人代表、财务会计人员）加强教育和培训，有针对性地辅导税法，加强财务管理，提高企业财务核算水平。对会计岗位推行纳税人会计任职税务机关认可制度，充分发挥会计的监督职能，大力营造社会良好纳税氛围。

    5、加强教育，进一步提高税务干部队伍素质。无论从事何种工作，人总是第一位要素。培养和造就一支高素质的税务执法队伍是防范税收犯罪、确保执法到位的前提条件。因此，一是要加强干部队伍思想政治教育，不断深入学习邓小平理论和“三个代表”重要思想，广泛开展“三创一树”、“三强化一弘扬”等主题教育活动。着力提高干部政治思想素质，使广大干部自觉树立正确的世界观、人生观和价值观，具备良好的社会公德和职业道德，增强从事国税工作的光荣感和使命感，激发积极进取、勤奋敬业的工作热情。二是要强化干部业务培训工作，进一步夯实税务干部的基本业务素质。以税收工作需求为导向，开展分级、分类、分层次培训，加强干部的初任培训、任职培训、专门业务培训和更新知识培训，培养和宣传各方面的业务能手、业务标兵等典型，以点带面，全面提高各级各类干部的业务素质和实际工作能力。三是强化干部执法的监督监察。进一步完善廉政制约机制，廉政监察“关口”前移。强化执法权力制衡机制，严格执行《行政执法过错责任追究办法》，重点围绕一般纳税人认定、增值税专用发票管理使用、纳税评估与调查执行、稽查案件的检查审理等开展执法监察。