对纳如何做好税评估工作思考及建议

对纳如何做好税评估工作思考及建议

江苏盐城阜宁地税局顾红玲

　　正确有效地开展纳税评估工作，已经变成各级税务部门重要的研究课题，它对于我们提高税源监控能力，增强治理信息的综合利用效果，降低异常申报率，堵塞税收治理漏洞等起到了积极的保障作用。然而笔者在实际工作中经常被一些情形所困惑，甚至有些无能为力，下面我就目前纳税评估中存在的问题和如何进一步提高纳税评估工作质量浮浅的谈几点想法和建议，不当之处敬请批评指正。
　　一、当前纳税评估工作的现状
　　l、基础薄弱。第一，起步时间晚，2005年至今只有5年时间；第二，制度不健全，由于起步较晚，加之摸着石头过河，因此，各项工作制度是想一个制订一个，既不系统，也不科学，更不全面；第三，特色不鲜明，实际工作中虽然学习借鉴了一些经验，但工作思路仍然不够清晰，工作方法也比较简单，评估技巧也较为缺乏，整体工作仍然缺乏特色，亮点不多，值得总结的经验很少。第四，操作不规范。纳税评估工作的专业化程度高，要求评估人员不仅要掌握税收业务知识、财务会计知识、法律知识、计算机应用基础知识，而且要了解企业的生产经营全貌及纳税人的详细情况和特点，掌握审核、评析、测算、取证、质询的全部技能，但目前由于评估人员的业务水平还不够，许多干部还不懂得如何评估，评估中往往操作不规范。如一些干部总是将评估工作与税务稽查等同，一提到纳税评估，就是夹着包下企业看账，不清楚程序，不懂得方法。
　　2、力度不大。第一，组织不得力，一方面，成立了领导小组，看起来很重视，却脱离了工作实际，至少是把纳税评估看成是一项临时性的行政工作，而没有当作长期性的业务工作来对待，另一方面，上面一旦下达任务，或者是收入吃紧，就会出现“全员上阵”参与评估的局面，表面上看轰轰烈烈，实际上却不够深入，既无广度更无深度；第二，准备不充分，纳税评估是一项专业性质较强的工作，本应该慎重对待，实际上却疲于应付，评估任务分配后，就临时召开一个会议，安排一下工作任务，提出一些具体要求，而没有深入实际，调查研究，针对不同情况制定出切实可行的评估方案；第三，重点不突出，近年来，我们虽然开展了一系列纳税评估工作，但却没有结合辖区内税源实际，对重点行业（主体税源、税负异常行业）制定纳税评估工作计划，导致评估重点不够突出，评估效果不如人意。
　　3、效率不高。第一，程序不规范，一般情况下，纳税评估应该分为“三步走”，一是利用网上信息资源，采取“人机结合”的评估方式，查找异常情况和疑点问题，加强案头审计，确定评估对象；二是深入企业，查看账务，进行约谈，询问分析；三是约谈说明，实地核查，剖析疑点，排查问题，做出评估处理，并提出管理建议，深化税收管理。而在日常工作中，评估人员往往是忽视了第一步，重视了第二步，轻视了第三步；第二，指标不全面，从理论上讲，评估指标包括企业的税收负担率、成本利润率、非防伪税控票抵扣税额比率、连续三个月零申报或负申报等数十种之多，从实际上看，当前我们在确定评估指标时，一方面没有根据不同的行业特点，确定不同的评估指标，另一方面，不同的单位、不同的人员确定的评估指标又各自为政，指标的联动性不强，对评估的指导作用不突出；第三，效果不理想，从近年来的实践看，一是发现问题少，实际评估224户，发现问题的只有129户；二是评估税款少，通过评估入库的税款仅占评估期内入库税款的4.1%；三是评估建议少，从评估工作的日常汇报和工作总结看，评估报告中无论是对纳税人生产经营、账务处理方面的建议，还是加强税收征管的建议，都比较少，案例分析更是数量少质量差。
　　4、程序不畅。一是法律依据不充分。迄今为止，现行的《税收征收管理法》及《实施细则》中均未涉及到有关纳税评估的内容。纳税评估工作的主要依据和工作规范是总局和省局分别制发的《纳税评估管理办法》、《纳税评估工作规程》。由于纳税评估先天不足的法律缺陷，加之认识和理解上的差异，使得评估工作因地而异，评估程序、内容、方法差异较大。如在约谈中，评估人员往往对纳税人约而不来或约而不谈感到无能为力，纳税评估的刚性不足；二是缺乏协调机制。目前，纳税评估与税务稽查工作衔接、资料传递等程序没有一种明确的机制加以限制，资料传递步骤、时间限制、责任单位等均未纳入征管流程；三是自由裁量权过大。现行的《纳税评估工作规程》对评估结果处理部分规定得比较笼统、含糊，对同一事项的处理缺乏刚性标准，无形之中增加了评估人员的自由裁量权。少数干部图省事或者出于自身部门利益的考虑，注重了征管效率，却忽视了执法隐患，甚至不排除有意无意地规避处罚，尽可能在评估环节让纳税人自行补申报税款，加大了评估工作的执法风险。
　　5、机制不全。第一，纳税评估机制不健全。目前，一般都未成立专门的评估组织机构和专业评估人员，只是将纳税评估作为责任区管理工作中的一项职责，致使纳税评估工作重点不突出，评估质量不高，与税收分析、税源管理、税务稽查之间的联动性不强；第二，纳税评估指标体系不够完善。目前纳税评估工作存在的评税深度不够、分析方法单一，很大程度上与没有建立一套科学有效的评估指标体系和分析模型有关，这已成为制约评估工作深入开展的瓶颈。虽然总局、省局已陆续下发了一些评估分析指标和模型，但由于各地区间经济发展不平衡，不同区域间纳税人的利润率、成本比重等指标差别很大，受技术水平、人员素质、信息来源等的限制，要分析测算出科学、准确、适用的指标值和分析模型是一项十分艰巨的工程；第三，监督约束机制不到位。现阶段，纳税评估工作普遍缺乏相应的监督约束机制，即使有也是粗线条的、原则性的，很难把握和操作，致使重复评估、评估发现偷税问题让企业自行纠正的现象仍然存在，对其如何监督，规范其运作尚无完善的办法。
　　二、提高纳税评估质效的对策
　　1、夯实基础。一是统一思想认识，在正确定位的基础上科学开展纳税评估工作。思想认识的模糊必然带来行动的困惑。为全面提高纳税评估效果，增加纳税评估透明度，减小纳税评估阻力，对内，要搞好纳税评估相关法规、规章及文件的学习，形成统一认识、共同推动纳税评估工作的有效开展，对外，向全市纳税人广泛宣传纳税评估的意义、目的和作用，要使纳税人明白，通过纳税评估，可以帮助提高财务核算水平，提高纳税申报的准确性，有效降低税收风险；二是完善评估制度，要紧密结合实际，制订《提高纳税评估效率有关事项的操作办法》、《纳税评估“两税”联评操作办法》，一方面对评估各岗位工作职责、操作程序、工作要求进一步明确细化，另一方面明晰两税联评的操作程序、内容、方法和要求，指导干部规范做好增值税、所得税两税种的联评；三是强化纳税评估人员业务培训。建议定期组织评估人员对评估工作涉及的税收业务知识、财务会计知识、法律知识、计算机应用基础知识、各项评估应用指标的分析、与纳税人的约谈技巧等进行系统培训，不断提高纳税评估人员的综合素质和评估能力。
　　2、理顺关系。第一、进一步明确纳税评估结果处理的依据以及与税务稽查的工作界限。目前，纳税评估工作的主要依据是《纳税评估管理办法（试行）》，由于《办法》对评估结果处理这一重要环节却制定得不够细化，仍然存在定义含糊的地方，容易产生歧义，因此，应当制定更为明晰、准确的细则，以进一步明确工作界限；第二，明确划分职责和处理权限，要明确征管部门补充申报税款的范畴，除此之外，应一律移送稽查部门处理；第三、结合本地实际，以法规的形式进一步规范纳税评估和税务稽查的工作职能，划清各自的职责范围，明确各环节之间的衔接与协调。确保职能部门既各司其职、各负其责，又加强沟通、相互配合、信息共享，形成有机的既相互制约又相互促进的管理链条，从而使纳税评估和税务稽查形成合力，共同促进税收征管。
　　3、健全体系。纳税评估是一项系统工作，必须建立一套较为完善的组织体系，首先要增强评估力量。针对纳税评估的工作特点和干部业务素质参差不齐的现状，应在税源管理科科设立评估岗，专门负责重点评估工作；其次是健全组织机构。第一要成立纳税评估工作领导小组，成员包括局领导班子成员、综合业务科科长、计算机技术人员、综合业务科专职评估人员，主要负责分局纳税评估工作的组织和指导、纳税评估对象的确定、纳税评估工作考核等。第二要设立由主要领导、分管领导、科长以及业务骨干参与的纳税评估工作组，同时针对不同行业分设若干个工作小组。
　　4、完善机制。第一，实行分类评估。对重点税源，依靠计算机网络、信息数据库和企业的会计电算化和电子报税，逐步实现税企联网，利用税收评估软件对企业的生产销售全过程实施全方位的控制；对中小企业实行行业税收监控管理，通过行业税收评估指标体系的建立和统计分析，对纳税情况实时监控，发现问题及时确定评估对象进行评定处理。在此基础上，通过分行业数据采集、分析，制订适合于本地实情的分析指标和模型，增加模型的实用性与可操作性，指导评估人员利用评估模型，加强行业性评估，找出行业税收管理上出现的漏洞，对症下药，进一步提高评估质量。同时，要积极探索纳税评估方法，使纳税评估系统涵盖所有税种，贯穿征管各环节和全过程，从而实现对纳税人的综合管理和全面监控，实现征管业务的全面监控；第二，完善指标体系，做到定量分析与定性分析有机结合。一方面注重调查，不断丰富和完善评估分析指标体系。在对纳税人涉税信息全面收集整理、抓好评估基础指标测算的基础上，对纳纳税人正常经营状态下的销售额、销售成本、流动资产等指标进行纵横对比分析和综合测定，建立较为完善的评估指标体系，做好评估“量化”分析，以准确体现纳税行为的共性和规律，不断提高“筛选”异常信息的准确性，为评估的实施提供真实的指导信息，另一方面建立模糊分析体系，将评估范围扩大至纳税人的生产能力、生产规模、进销规模、仓库出入等方面，实现对生产销售的全方位分析，应用经济指标，进行非量化的模糊分析，将定性分析与定量分析有机结合以提高分析的科学性、准确性；第三，规范评估运作。一是简化工作程序和文书数量，提高评估工作的可操作性。要本着简化、实用的原则，结合各地工作实际，合理确定工作程序和文书，增强评估方法的可操作性，以免评估工作流于形式。二是规范评估运作。通过制定相应的制度和方法，加强对评估工作质量的全过程控制，明确评估工作中征收、管理、稽查的相互协作关系，使各环节、各项工作互相紧密衔接，保证评估管理操作行为规范运行；第四，强化跟踪管理。针对评估中发现的管理工作问题，要提出强化监管的具体建议，并加强跟踪督查；针对纳税人存在的有关问题，要及时指出并帮助纳税人纠正，以提高纳税遵从度，防范税收风险。
　　5、评价考核。一是完善工作复查制度。为提高纳税评估的工作质量，要不断完善建立纳税评估复查工作制度，由纳税评估工作领导小组组织相关人员对评估完成情况进行复核，重点复核评估资料的完整性与规范性，评估程序的合规性与有序性，数据分析的针对性与有效性，在复核的基础上，不定期地开展复查，并将复查结果列入年度工作考核；二是定期开展评析交流。为及时总结纳税评估工作成果，改进存在不足，应定期召开评析交流会议，听取评估人员工作汇报，探讨工作方法，交流评估案例：三是根据《纳税评估管理办法（试行）》，紧密结合工作实际，建立包括评估入库税款、评估工作规范、评估资料上报、评估工作任务以及企业税负达标率、零负申报下降率、所得税贡献上升率、大要案下降率等相关指标等内容在内的纳税评估考核制度，积极探索建立一套评估责任追究制度和严格的考核制度，促进评估工作的规范化。