中加效益审计之比较及其启示

　　2004年9月，我随审计署培训团赴加拿大学习。给我留下深刻印象的是加拿大极具特色的政府管理，他们不仅千方百计降低政府管理的成本，而且特别重视对风险的管理。虽然这是诸多因素共同造就的，但有一点无庸质疑，那就是效益审计在其中的贡献和作用。本文拟从概述加拿大效益审计切入，通过对中加两国效益审计的比较分析，试图探寻效益审计的发展轨迹和趋势，并对我们今后的效益审计实践，提出些想法。

　　一、加拿大效益审计概述

　　（一）加拿大审计署效益审计的渊源和定位

　　加拿大审计署于1977年开始开展效益审计，这一年颁布的《审计法》要求审计长报告财政资金使用过程中的经济性、效率性以及资金使用效果是否被正确衡量和报告。审计法的规定为加拿大开展效益审计提供了法律依据。

　　从1977年至1998年，加拿大审计署效益审计未形成系统的操作规范，但是有一些相应的操作办法来规范审计行为。1999年初加拿大颁布《效益审计指南》并于2002年底修订完善。该指南对效益审计的定义是：对政府活动进行有组织、有目的、有系统的检查，并对上述政府活动进行效益评价，将评价结果报告议会，以促进加拿大政府活动的透明性，提高公共服务的质量。效益审计的内容包括政府活动的经济性、效率、效果、成本效益、对环境的影响、对公共财产的保护，以及政府活动的合法合规性。效益审计的对象可以是政府部门、政府从事的项目或者是政府的职能。加拿大审计署通常认为，效益审计主要是检查政策的执行情况，对政策制定和政府项目立项本身的合理性并不提出质疑。

　　（二）加拿大审计署效益审计程序和方法

　　主要分三个阶段：

　　一是审计计划阶段。该阶段主要是进行政策研究和审计调查，选择审计对象，制定效益审计标准和审计方案。

　　1.选择审计对象根据审计风险大小、是否围绕审计署的工作中心以及审计对象可审计性为标准选择审计对象。

　　2.制定效益审计标准要求针对不同审计对象制定相应的审计标准，效益审计标准必须具有相关性、可靠性、客观性、全面性和可理解性。审计标准的来源可以是国家的法律法规所认可的专业机构制定的标准；被审计单位制定的标准；公认的好的实践标准；其他组织类似的审计标准；审计署以前的工作经验等。主要是被审计单位管理层制定的或者议会硬性规定的效益考核衡量指标、经营目标及经营责任。

　　二是审计实施阶段。该阶段主要是运用适当的审计方法以收集审计证据，综合分析收集到的证据信息，运用审计标准评价被审计单位的效益，得出审计结论，提出审计建议。

　　三是审计报告阶段。审计报告所用语言必须简单、明晰、准确，便于读者理解；令人信服并且重点突出；客观公正，既揭示被审计单位的不足，也指出成绩。

　　二、中加效益审计比较研究

　　（一）中加效益审计比较根据前述中加效益审计情况和审计案例，不考虑体制差异和审计项目间的差别，就一般特征，对比如上表：

　　（二）对比后的启发1.效益审计是现代审计尤其是国家审计发展的方向，效益审计不是想不想搞的问题，而是如何搞好的问题。

　　加拿大审计署从1977年开始效益审计，短短二十多年，效益审计已经占全部审计的85%，发展之快，充分表明了经济社会发展和国家管理对效益审计的巨大需求。加拿大的审计实践已经证明，效益审计是现代审计尤其是国家审计的发展方向，这一发展规律是不以人的意志为转移的。

　　2.效益审计的效果明显好于财务收支审计。

　　由于效益审计目标指向的特殊性，使效益审计比财务审计的视野更宽，内容更接近被审计单位管理的核心，因此，效益审计结果往往更容易触及问题的要害。由于审计揭示的问题是针对管理的主要薄弱环节，改变了仅仅从会计控制角度评价被审计单位管理水平的状况，而是能发现业务管理中的控制弱点，从而揭示更深层次的问题，审计对问题的把握更准，建议的针对性更强，审计服务于中心工作的能力和水平得到提高。

　　3.加强学习，提高能力。

　　世界审计组织绩效审计指南中指出，效益审计是一种以知识为基础的活动，是运用社会的、经济的和管理的各种方法开展的研究。因此，该指南对审计师要求很高，包括分析能力、创造性、接受能力、社交能力、个人品德、判断能力、良好的口头和书面表达能力。世界审计组织绩效审计指南附录中指出，绩效审计一般应用研究调查和社会科学所用方法，各种分析工作非常重要。加拿大审计实践充分证明了这些观点。对于这些经验性总结，我们在探索效益审计时应该高度重视和借鉴。

　　三、当前探索效益审计应注意的问题

　　（一）效益审计方式应以审计调查为主李金华审计长最近指出，审计调查思路开阔、目标明确，有利于发挥主观能动性，是开展效益审计的重要手段，要把效益审计和审计调查有机结合。我们在实践中深深体会到，审计长的观点非常重要。采用审计调查方式，能解决审计目标大而审计取证范围小的问题，发挥审计调查涉及面广、可以发现倾向性问题、利用财务资料深入调查取得有力证据的优势，提出有价值的审计建议。

　　（二）效益审计应慎重选题效益审计选题的关键是突出重点。我国与发达国家之间的差距首先是管理水平的差距，效益审计必须从经济管理和政府管理的薄弱环节入手，通过政策扫描，选择政府特别关注的资金、项目、问题开展效益审计。首先，要考虑选题的可审计性。对预算安排时要求不明确的资金、涉及面过宽的资金、维持运转的资金以及目标不明确的项目或过多体现社会效益且标准难以统一的资金等，不能作为效益审计安排。其次，选题应体现小中见大原则，预计审计效果要好。可选择一些关系结构调整、就业、环保和群众利益的资金或项目，小中见大地开展效益审计，确保审计后产生好的效果。

　　（三）审计方案是效益审计成败的关键效益审计方案首先要确定恰当的审计目标。对审计目标的文字描述必须清晰，好理解，防止过高过大。其次是围绕审计目标研究确定衡量审计事项效益好坏的标准。在缺少国家标准的情况下，应重视被审计单位的管理标准。审计人员在研究这些管理标准能否作为审计标准时，应充分听取被审计单位的意见，必要时咨询专家。审计方案最后确定的评价标准，应该与被审计单位达成一致看法，防止重大分歧。而且根据这些标准来确定审计的内容和重点。第三是在方案中明确审计方法。需要研究哪些资料、需要调查哪些单位和人员、需要哪些调查表、需要确认哪些数据等等，必须在审计方案中列明，杜绝进点再说的现象。审计方案应该保证审计结果能回答“被审计单位是否以正确的方式行事和是否做了正确的事”两个基本问题。

　　当然，只有深入的审前调查，才能实现审计方案的上述目标，如果审前调查认真、深入、细致，审计重点自然就浮出水面，审计工作就可以直奔主题。审前调查所花时间应以实现方案目标为前提，如果占到全部时间的三分之一是不为过的。